DO CABIMENTO DO REEXAME NECESSÁRIO EM DECISÕES PARCIAIS DE MÉRITO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA

Manuel Carlos Garcia Gonçalves

RESUMO

O presente trabalho tem por objetivo pontuar o instituto do reexame necessário como meio impugnativo não recursal de sentenças de mérito, com base no posicionamento doutrinário e na jurisprudência nacional. Será dado maior enfoque, quanto à possibilidade de se utilizar a chamada remessa necessária, nova denominação dada a esse instituto na Seção III do NCPC de 2015, como meio impugnativo não recursal, contra as chamadas decisões parciais de mérito, autênticas decisões interlocutórias, que têm como escopo resolver parcialmente o mérito, conforme estabelece a norma gizada no art. 356, do novo diploma processual civil. Ainda sobre o tema, será abordada a natureza jurídica dessas decisões parciais de mérito, assim como, a natureza jurídica da remessa necessária, cujo entendimento doutrinário até hoje ainda não foi pacificado. Por fim, será feito detalhado exame sobre a existência de posicionamento doutrinário a respeito dos possíveis reflexos da decisão parcial de mérito proferida em desfavor da Fazenda Pública, e se há possibilidade de se impedir a estabilização dessa decisão em decorrência da remessa necessária.

Palavras-chaves: Direito Processual Civil, Decisão Parcial de Mérito, Remessa Necessária, Fazenda Pública, Novo Código de Processo Civil.

 

ABSTRACT

This study aims to punctuate the review of the institute necessary as no appeal through impugnativo final decisions based on the doctrinal position and national jurisprudence. It will be given greater focus on the possibility of using the call required referral, the new name given to this institute in Section III of the 2015 NCPC, as no appeal impugnativo half, against the so-called partial decisions on merits, authentic interlocutory decisions, which has scoped partially solve the merits, as stated in the standard chalked in art. 356, the new civil procedural law. While on the subject, the legal nature of these partial merit decisions will be addressed, as well as the legal nature of the required shipment, whose doctrinal understanding not even today has not yet been pacified. Finally, it will be detailed examination of the existence of doctrinal position regarding the possible consequences of the partial decision on the merits rendered to the detriment of public finances and whether it is possible to prevent the stabilization of this decision due to the necessary referral.

Keywords: Civil Procedural Law, Partial Decision of Merit, Required Delivery, Treasury, New Code of Civil Procedure.

 

INTRODUÇÃO

Com a entrada em vigor da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015, que instituiu o novo Código de Processo Civil, várias modificações foram operadas e novos conceitos foram introduzidos no ordenamento jurídico nacional. Dentre as novidades, destacamos a chamada decisão parcial de mérito, cujo postulado encontra-se emoldurado no artigo 356, do diploma processual civil. Através desse dispositivo, o magistrado poderá decidir parcialmente o mérito de uma demanda quando um ou mais pedidos formulados ou parcelas deles se mostrar incontroverso ou estiver em condições de julgamento nos casos onde não houver a necessidade de produção de provas, ou ainda, quando for declarada a revelia do réu (art. 344) e não houver requerimento de prova por parte deste, conforme regramento estatuído no artigo 349 do mencionado diploma legal.

Ainda sobre as mudanças trazidas pelo novo CPC, destacamos com maior agudeza, o instituto do reexame necessário, razão maior do presente trabalho, cuja nomenclatura, com a chegada do novo diploma processual civil, passou a denominar-se de “Remessa Necessária”, conforme consignado na Seção III, do mencionado diploma legal. A remessa necessária está prevista no art. 496, e é aplicada contra decisões de mérito proferidas contra a Fazenda Pública, seja da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além das suas respectivas autarquias e fundações de direito público.

Convém ressaltar que, antes da entrada em vigor do novo CPC, ainda sob a égide do Código de Processo Civil de 1973, o então reexame necessário ou duplo grau de jurisdição, tinha como regra a aplicação apenas em sentenças de mérito, não sendo aplicado em decisões concessivas de tutela provisória, tampouco de decisões interlocutórias. Com o advento do NCPC, e com a introdução da chamada decisão parcial de mérito, por meio do art. 356, e em se tratando de decisão parcial de mérito proferida contra a Fazenda Pública, entendemos que tal regra será, deveras, alterada, para acomodar juntamente com a sentença de mérito a decisão interlocutória parcial de mérito, como aptas a se manejar o instituto da remessa necessária, como meio impugnativo não recursal de tais decisões.

 

1. DA PRERROGATIVA PROCESSUAL DA FAZENDA PÚBLICA E A PRIMAZIA DO INTERESSE PÚBLICO

 

ORIGEM, CONCEITO E FINALIDADE

É antiga a ideia de que o todo vem antes das partes, remontando a Aristóteles o primado do público, resultando na contraposição do interesse coletivo ao interesse individual e na necessária subordinação, até a eventual supressão, do segundo ao primeiro, bem como na irredutibilidade do bem como a soma dos bens individuais. (BOBBIO[1], 1987 apud CUNHA, 2016, p. 29).

Tendo como resultado disso a supremacia do interesse público, um dos alicerces do direito público, identificado com a ideia do bem comum.

José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 30), afirma que: “[…] não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administrativa, mas sim o grupo social num todo”.

O saudoso mestre Hely Lopes Meirelles, ao discorrer sobre o assunto, consagrou o entendimento de que:

A primazia do interesse público sobre o privado é inerente à função estatal e domina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral, ou seja, da coletividade; não do Estado ou do aparelhamento do Estado. (MEIRELLES, Hely Lopes, 2013, p. 110).

 

Como bem ensina Celso Antônio Bandeira de Mello (2012, p. 99), o “princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade. É a própria condição de sua existência”.

Por sua vez, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1991, p. 160) esclarece de forma cabal que “a Administração Pública não é titular do interesse público, mas apenas sua guardiã; ela tem que zelar pela sua proteção. Daí a indisponibilidade do interesse público”.

Ainda sobre o tema, citamos mais uma vez o saudoso Hely Lopes Meirelles (2013, p. 110), que com muita propriedade destaca que: “Essa supremacia do interesse público é o motivo da desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados, mas essa desigualdade advém da lei, que, assim, define os limites da própria supremacia”.

Nesse sentido, em razão da própria atividade de tutelar o interesse público, a Fazenda Pública possui uma condição diferenciada dos demais, uma vez que, quando está em juízo, seja na condição de autor ou de ré, esta atua em defesa do erário público.

Ainda sobre o tema, citamos, mais uma vez, Leonardo Carneiro da Cunha (2016, p. 33), que, de forma insuperável, afirma o seguinte:

Para que a Fazenda Pública possa, contudo, atuar da melhor e mais ampla maneira possível, é preciso que se lhe confiram condições necessárias e suficientes a tanto. Dentre as condições oferecidas, avultam as prerrogativas processuais, identificadas, por alguns, como privilégios. Não se trata, a bem da verdade, de privilégios. Estes – os privilégios – consistem vantagem sem fundamentos, criando-se uma discriminação, com situações de desvantagens. As “vantagens” processuais conferidas à Fazenda Pública revestem a matiz de prerrogativas, pois contêm fundamento razoável, atendendo, efetivamente, ao princípio da igualdade, no sentido aristotélico de tratar os igual de forma igual e os desiguais de forma desigual.

Ainda sobre o tema, remata:

À Fazenda Pública conferem-se várias prerrogativas, sendo algumas, a exemplo dos prazos diferenciados e da remessa necessária, justificadas pelo excesso de volume de trabalho, pelas dificuldades estruturais da Advocacia Pública e pela burocracia inerente à sua atividade, que dificulta o acesso aos fatos, elementos e dados da causa.

 

2. DA REMESSA NECESSÁRIA

ORIGEM, CONCEITO, PREVISÃO LEGAL, NATUREZA JURÍDICA E FINALIDADE

 O instituto do reexame necessário teria surgido como “Recurso de Ofício”, no direito português, no dizer de Leonardo José Carneiro da Cunha (2008, p. 177-178), segundo o qual:

O recurso de ofício era interposto, pelo próprio juiz, contra sentenças que julgavam crimes de natureza pública ou cuja apuração se iniciasse por devassa, tendo como finalidade corrigir o rigor do princípio dominante e os exageros introduzidos no processo inquisitório.

Ainda sobre a origem histórica do reexame necessário, afirma com muita propriedade o Professor Fredie Didier Jr. (2016, p. 397), que o chamado “Recurso de Ofício” remonta ao Direito Medieval, “ostentando matizes mais fortes e acentuadas em Portugal, mais especificamente no processo penal, como uma proteção ao réu, condenado à pena de morte”.

Essa é a origem do instituto da remessa necessária, que foi evoluindo ao longo dos tempos no nosso ordenamento jurídico, passando no presente momento a tutelar somente as decisões proferidas em desfavor da Fazenda Pública, ou seja, atualmente o instituto da remessa necessária admite apenas as sentenças de mérito proferidas contra a Fazenda Pública, conforme prescreve o art. 496 do novo Código de Processo Civil, a saber:

Art. 496. Está sujeito ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo Tribunal a sentença:

I – proferida contra a União, o Estado, o Distrito Federal, o Município, e as respectivas autarquias e fundações de direito público;

II – que julgar procedente, no todo ou em parte, os embargos à execução fiscal.

 

1º Nos casos previstos neste artigo, não interposta a apelação no prazo legal, o juiz ordenará a remessa dos autos ao Tribunal, e, se não o fizer, o presidente do respectivo Tribunal avocá-los-á.

 

2º Em qualquer dos casos referidos no § 1º, o Tribunal julgará a remessa necessária.

 

3º Não se aplica o disposto neste artigo quando a condenação ou o proveito econômico obtido na causa for valor certo e líquido inferior a:

I – 1.000 (mil) salários mínimos para a União e as respectivas autarquias e fundações de direito público;

II – 500 (quinhentos) salários mínimos para os Estados, o Distrito Federal, as respectivas autarquias e fundações de direito público e os Municípios que constituam capitais dos Estados;

III – 100 (cem) salários mínimos para todos os demais Municípios e respectivas autarquias e fundações de direito público.

 

4º Também não se aplica o disposto nesse artigo quando a sentença estiver fundada em:

I – súmula de Tribunal superior;

II – acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;

III – entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência;

IV – entendimento coincidente com orientação vinculante firmada no âmbito administrativo do próprio ente público, consolidada em manifestação, parecer, ou súmula administrativa.

Quanto à natureza jurídica do instituto da remessa necessária, segundo os apontamentos do Professor Fredie Didier Jr. (2016, p. 402-403), é a seguinte:

A remessa necessária relaciona-se com as decisões de mérito. Somente haverá coisa julgada se houver a reapreciação da decisão pelo Tribunal ao qual está vinculado o juiz que a proferiu. Enquanto não for procedida a reanálise da sentença, esta não transita em julgado, não produzindo coisa julgada.

Nesse diapasão, remessa necessária seria identificada como condição de eficácia da sentença, sendo tal conceito considerado por parte da doutrina e pela jurisprudência.

Porém, o doutrinador ao norte citado, refinando seu conhecimento, aduz ser a remessa necessária um recurso de ofício, citando as lições do eminente e inesquecível processualista Pontes de Miranda, como diretiva para moldar seu entendimento, dizendo o seguinte:

Afirmar que a remessa necessária constitui condição para a formação de coisa julgada também incorre no equívoco de definir algo por seus efeitos, e não pelo que é. Acresce que, nesse ponto, não haveria como distinguir a remessa necessária dos recursos, pois estes também obstam a formação da coisa julgada. Por isso que a remessa necessária é, na verdade, um recurso; um recurso de ofício. Quem recorre (a) pratica ato de provocação do impulso oficial e (b) articula (postula recursalmente) contra a sentença. No recurso de ofício, há a), porém não b). Há o suscitamento sem impugnação. Não é tácito, nem silente; é ato, e expressivo, como os outros recursos. Falta-lhe a impugnação; de modo que, na instância superior, a cognição se abre, como se tivesse havido recurso voluntário. (DIDIER JR., Fredie, 2016, p. 403).

E prossegue o insigne professor:

A remessa necessária é interposta por simples declaração de vontade, com a provocação do juiz, que deve verificar se o caso é mesmo de remessa necessária ou se incide alguma hipótese de dispensa. É, enfim, um recurso de ofício, interposto, geralmente, na própria sentença. É possível, todavia, que sua interposição ocorra posteriormente. O juiz determina que os autos sejam remetidos aos tribunais; há, como o próprio nome indica, uma remessa necessária. Não há razões do juiz, nem das partes ou de terceiros. O juiz provoca a remessa, a fim de que o Tribunal promova o reexame pelo Tribunal. Tanto a remessa como o reexame são necessários. (DIDIER JR., Fredie, 2016, p. 403-404).

Desta forma, entendemos que a remessa necessária é um recurso de ofício, conforme acima demostrado.

Como dito alhures, o instituto da remessa necessária está previsto no art. 496, do novo Código de Processo Civil, sendo manejado em duas hipóteses: a primeira quando for proferida sentença de mérito contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público; e a segunda, contra decisões que julgar procedentes, no todo em parte, os embargos à execução fiscal.

Nesse sentido, a remessa necessária tem como condão a reapreciação de sentença de mérito cujo trânsito em julgado somente se operará após a reanalise dessa sentença pelo Tribunal ao qual se encontra vinculado o magistrado.

Quanto ao conteúdo do julgamento que o juízo ad quem deve se pronunciar em se tratando de remessa necessária, o grande processualista mineiro Humberto Theodoro Júnior (2016, p. 1.101-1.102), ao discorrer sobre o tema, obtempera:

Quanto ao conteúdo do julgamento que o Tribunal deve pronunciar-se, por força do reexame ex officio, há de lembra-se que, quando o duplo grau de jurisdição opera como um remédio processual de tutela de interesse de uma das partes, como é o caso da Fazenda Pública, não pode a reapreciação da instância superior conduzir a um agravamento da situação do Poder Público, sob pena de cometer-se uma intolerável reformatio in pejus.

Nesse sentido, “[…] no reexame necessário, é defeso, ao Tribunal, agravar a condenação imposta à Fazenda Pública”. (STJ, Súmula nº 45).

Assim sendo, o instituto do reexame necessário tem como finalidade a preservação do interesse público e a segurança jurídica das decisões proferidas contra a Fazenda Pública.

 

3. DO JULGAMENTO ANTECIPADO PARCIAL DE MÉRITO

CONCEITO, PREVISÃO LEGAL, NATUREZA JURÍDICA E FINALIDADE

A chamada decisão antecipada parcial de mérito está estatuída no art. 356 do NCPC, sendo uma inovação trazida pelo novo diploma processual civil. Vejamos a dicção do referido artigo:

Art. 356. O juiz decidirá parcialmente o mérito quando um ou mais dos pedidos formulados ou parcelas deles:

I – mostrar-se incontroverso;

II – estiver em condições de imediato julgamento, nos termos do art. 355.

1º A decisão que julgar parcialmente o mérito poderá reconhecer a existência de obrigação líquida ou ilíquida.

2º A parte poderá liquidar ou executar, desde logo, a obrigação reconhecida na decisão que julgar parcialmente o mérito, independentemente de caução, ainda que haja recurso contra essa interposto.

3º Na hipótese do § 2º, se houver trânsito em julgado da decisão, a execução será definitiva.

4º A liquidação e o cumprimento da decisão que julgar parcialmente o mérito poderão ser processados em autos suplementares, a requerimento da parte ou a critério do juiz.

5º A decisão proferida com base neste artigo é impugnável por agravo de instrumento.

Por esse artigo o juiz decidirá parcialmente o mérito quando um ou mais pedidos ou parcelas deles se revelarem incontroversos ou estiver em condições de imediato julgamento, nos termos do art. 355 do diploma processual civil.

A decisão antecipada parcial de mérito poderá reconhecer a existência de obrigação líquida ou ilíquida, podendo ser executada ou liquidada pela parte desde logo, independentemente de caução, ainda que haja recurso.

Essa decisão, que se reveste de uma decisão interlocutória, segundo estabelece o § 5º do art. 356, é impugnável via agravo de instrumento.

Vale ressaltar que, se não for manejado o competente agravo de instrumento, a decisão antecipada parcial de mérito fica estabilizada, tornando-se indiscutível, formando-se a coisa julgada material.

Ainda sobre o manejo de agravo de instrumento contra a decisão parcial de mérito, vale destacar que no caso de não ser concedido efeito suspensivo desse agravo à decisão parcial de mérito, poderá ser executada provisoriamente, conforme dispõe o art. 356, § 2º, sendo dispensada, inclusive, a caução.

Outro ponto digno de nota diz respeito à continuação do processo até a prolação da decisão final, ficando logicamente de fora aqueles pedidos que foram enfrentados de forma antecipada pelo magistrado, quando da prolação da decisão parcial de mérito.

Essa decisão parcial de mérito não é sentença, como dito anteriormente, e sim uma decisão interlocutória, prosseguindo o processo em sua marcha na fase cognitiva do restante do mérito ainda pendente de julgamento.

Vale ressaltar que até a entrada em vigor do novo Código de Processo Civil, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), até recentemente, através da sua Terceira Turma, ao julgar o Recurso Especial nº 1.281.978/RS, proferiu decisão no sentido de que a sentença parcial de mérito é incompatível com o direito processual civil brasileiro em vigor, sendo, por tal razão, vedado ao Juiz proferir tantas sentenças de mérito quantos forem os pedidos apresentados. (STJ. Terceira Turma. Rel. Min., Ricardo Villas Bôas Cueva. Julgado em 05.05.2015. Publicado em 20.05.2015).

Com o advento da nova lei processual civil, certamente o Superior Tribunal de Justiça acatará a decisão parcial de mérito, uniformizando a sua jurisprudência nesse sentido.

 

4. DO CABIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA EM DECISÕES INTERLOCUTÓRIAS PARCIAIS DE MÉRITO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA

Quanto ao cabimento da remessa necessária em decisões interlocutórias parciais de mérito contra a Fazenda Pública, tema ainda não enfrentado por nossos Tribunais, tendo em vista a recente entrada em vigor do novo Código de Processo Civil, mister se faz trazer à baila as lições do Professor Fredie Didier Jr. (2016, p. 405), que, ao discorrer sobre o tema, nos traz à luz o seguinte ensinamento:

É possível, porém, que o juiz decida o mérito, de modo definitivo, contra a Fazenda Pública, por meio de uma decisão interlocutória, numa das hipóteses previstas no art. 356. Tal pronunciamento, por não extinguir o processo, é uma decisão interlocutória, que pode já acarretar uma execução imediata (CPC, art. 356, § 2º). Há resolução parcial de mérito, apta a formar coisa julgada.

E remata:

Mesmo não sendo sentença, estará sujeita à remessa necessária. Isso porque a remessa necessária relaciona-se com as decisões de mérito proferidas contra a Fazenda Pública; a coisa julgada somente pode ser reproduzida se houver remessa necessária. Se houve decisão de mérito contra o Poder Público, é preciso que haja seu reexame pelo Tribunal respectivo; é preciso, enfim, que haja remessa necessária. Significa, então, que há remessa necessária de sentença, bem como da decisão interlocutória que resolve parcialmente o mérito.

Nesse lume, mister se faz trazer à baila o entendimento esposado por Leonardo Carneiro da Cunha (2016, p. 186), que aduz o seguinte:

É possível que o juiz decida o mérito contra a Fazenda Pública por meio de uma decisão interlocutória. Com efeito, o juiz pode decidir parcialmente o mérito, numa das hipóteses previstas no art. 356. Tal pronunciamento, por não extinguir o processo, é uma decisão interlocutória, que pode já acarretar uma execução imediata, independentemente de caução (CPC, art. 356, § 2º). Conquanto seja uma decisão interlocutória, há resolução parcial do mérito, apta a formar coisa julgada material.

Concluindo seu entendimento, Leonardo Carneiro da Cunha, assenta que:

Mesmo não sendo sentença, estará sujeita à remessa necessária. Isso porque a ela se relaciona com as decisões de mérito proferidas contra a Fazenda Pública; a coisa julgada material somente pode ser produzida se houver remessa necessária. Se houve decisão de mérito contra o Poder Público, é preciso que haja seu reexame pelo Tribunal respectivo; é preciso, enfim, que haja remessa necessária. Significa, então, que há remessa necessária de sentença, bem como de decisão interlocutória que resolve parcialmente o mérito.

Assim sendo, o instituto da remessa necessária é o meio impugnativo não recursal de decisões proferidas contra a Fazenda Pública, sejam elas advindas de sentença ou de decisões interlocutórias de mérito, tema ora abordado, impedindo dessa forma que tais decisões sejam estabilizadas, porquanto, remetem ao juízo ad quem a decisão de mérito, para que esse opere o efeito translativo pleno, ou seja, fica o Tribunal autorizado a examinar integralmente a sentença, podendo operar mudanças, total ou parcialmente, mas sempre levando em conta a proteção dos interesses da Fazenda Pública, conforme o entendimento consagrado pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), de que é defeso ao Tribunal agravar a condenação imposta à Fazenda Pública (Súmula nº 45).

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O tema abordado ainda prescinde do posicionamento jurisprudencial dos nossos Tribunais, apesar de que a doutrina, em especial os ensinamentos de Fredie Didier Jr. e de Leonardo Carneiro da Cunha, atualmente uns dos poucos doutrinadores a abordar e enfrentar essa temática, sendo o tema deveras de grande importância por envolver a preservação do interesse público e a segurança jurídica das decisões proferidas contra a Fazenda Pública, acreditamos que muito em breve essa temática será aprofundada através de discursões da literatura jurídica especializada, por envolver questões de interesses da Fazenda Pública em juízo, sendo incontroversa a aplicação do instituto da remessa necessária nas decisões interlocutórias parciais de mérito, tais como são nas sentenças proferias contra a Fazenda Pública. Portanto, não há qualquer dúvida quanto à utilização do instituto da remessa necessária em decisões interlocutórias parciais de mérito proferidas em desfavor da Fazenda Pública, sendo plenamente aplicáveis às disposições do art. 496, do novo Código de Processo Civil, nestes casos.

Assim sendo, com o advento do NCPC, com a introdução da chamada decisão parcial de mérito, por meio do art. 356, e em se tratando de decisão parcial de mérito proferida contra a Fazenda Pública, a decisão interlocutória parcial de mérito, mesmo não sendo sentença, torna-se apta a se manejar o instituto da remessa necessária, pois está relacionada com as decisões de mérito proferidas em desfavor da Fazenda Pública.

 

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